环保部与小南海十年抗战:曾两次否决项目建设
2016/8/22
环保部与“小南海”的十年“抗战”
强势“推进”下，此前种种“反对”均未成功；
长江保护区里的水电站这次能否真被“叫停”？
南都记者 刘伊曼
环保部一纸“否决”批文引发的解读和争议，这几日仍在持续发酵中。
2015年3月30日，三峡集团公司位于长江上游金沙江段的乌东德水电站环评报告获得批复。在环保部的这份【2015】第78号文件中，明确提出：“你公司及其他单位不得在向家坝水电站坝址至三峡水利枢纽库尾长江干流河段和支流岷江、赤水河河段等自然保护区范围内，再规划和建设小南海水电站、朱杨溪水电站、石硼水电站及其它任何拦河坝(闸)等涉水工程。”
消息一出，舆论一时哗然。
长江水利委员会长江勘测规划设计研究院副总工，小南海水利枢纽工程的总设计师周良景却表示一头雾水，他说：我们的环评还没有上报呢，目前还在做“可研”，环保部怎么就能“否决”了呢？并告诉南都记者：“我个人也不能代表单位的意见，这个事情比较敏感，我们单位的压力也很大。”
事实上，这并不是环保部第一次以书面方式表达对小南海水电枢纽工程的反对，在过去的十年里，在一些强势的推动力面前，环保与小南海的“角力”已经持续了多个回合。博弈的过程中有坚持也有无奈，而即便是这一次的“否决”表态，也未能从根本上“叫停”这个项目的筹备进程，只是新一轮博弈的开端，最终的结果如何，还需拭目以待。
被指“邀宠”的“否决”
“在A项目的环评批复里叫停B、C项目‘涉嫌’违法”
乌东德水电站的环评批复文件公之于世之后，水电专家张博庭很快就在媒体上发表观点，认为“小南海水电站是国家规划项目，是不能更改的，要改也是国务院来改。”发改委的一位官员也公开在一个微信群里说：“在A项目的环评批复里叫停B、C项目，明显违反行政许可法。”在其看来，“对经包括环保部门在内的国务院审批的规划，如发现有重大问题，应遵守的程序是向国务院报告并提出意见，由国务院综合决策。而不是不讲政治规矩和行政秩序，直接向媒体邀宠。”
事实上，这也并不是环保部第一次在一个项目的环评批文中表态否定另外的项目。甚至并不是第一次在一个水电项目的环评批文中否定掉小南海、朱杨溪和石硼水电站项目。
环保部相关官员告诉南都记者，A项目和B项目并非全无关联，不仅同属一个流域，或者同一片规划区域，也同属一个业主，或者产业链上下游关系的相关业主。做单个项目环评的时候，往往会发现规划中所涉及到的其他相关项目的问题。如果发现环境压力已经超载，当然就可以作为条件提出来——按照其环境影响评价的结论，这个项目获得环境可行性的前提，就是另外的哪些项目不能再上了。尤其是在规划环评制度本身存在诸多缺陷，也缺乏足够的约束力的时候，这种在项目环评中“跨界”提要求的事并不特殊。与其说是“滥权”，不如说是在利用有限的权力，力所能及地负点责。尽量从那些项目筹备的早期阶段介入并进行阻止，避免更多人力物力的浪费。
他说：“小南海案例是环评窘境的一个缩影。对于一个几十上百亿的大项目而言，前期或许都投入了几个亿进去了，规划设计征地拆迁什么的都搞完了，你环评审批的时候再来否定它？从业主到地方政府谁也接受不了。于是往往就会出现逼着环评说假话的局面。无论是地方政府还是企业都会做出很多可能是不切实际的承诺，推出很多难以实现效果的理论性技术手段，然后对投票的专家进行‘公关’，最终让环保部再也拿不出强有力的理由来进行反对，只能同意让它上马。如果从项目决策的首端就已经定了调，环评只是最后需要办的手续的话，那环评根本就发挥不了它应该发挥的作用。事实上，环保部现在‘否决’小南海也只是表明自己的态度，并没有办法也没有权力对还在进行中的‘可研’工作进行强行的制止。如果相关单位和部门依然坚持要上马，那等到环评阶段必然又是一场艰难的‘硬仗’。”
保护区里的水电站
“从规划层面取缔”的努力最终失败
水利部长江水资源保护局原局长翁立达回忆说，1990年版的《长江流域综合利用规划》制定于上世纪80年代末，当时的人们还不太重视长江的生态问题，后来也引起了不少争论。水利部内部不少人提出意见，认为应该根据生态环境的需要进行修编，取消几个在保护区里的项目。但是，作为一个能拉动370亿GDP的大型水电项目，重庆市一直就没有想要放弃建设，并且曾被将其列入“十一五”规划中最重要的项目，前期的筹备工作也一直没有停下来。
环保部环境工程评估中心一位官员告诉南都记者，对于在乌东德的环评批文中表态否定小南海，他认为是一件好事。因为对于小南海，环保部一贯的态度就是反对的，就此再次表明态度没什么不可以。对于小南海工程总设计师周良景等人的“困惑”，他解释说：“它本来就还没有走到环评这一步，所以目前也没法通过这个项目本身的环评来否定它。”
至于发改委官员和其他一些专家所质疑的，为什么不通过“正常”渠道，从规划角度提出意见？环保部另一位官员向南都记者解释，如果想要“彻底”否定掉这个项目，就得从长江流域的开发利用总体规划里面把这个项目取消掉，环保部自然是没有这个权力的，但却也曾试图提出意见来修改规划，只是最后，这条路并未走通。
2008年4月，在回复发改委关于小南海的征求意见函时，环保部行文的第一段第一句话就说：“小南海水电站拟在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区内建设，与有关背景不符”，并再次提到：“原国家环境保护总局2005年在金沙江溪洛渡水电站环境影响报告书批复文件中，已明确不得在调整后的保护区内再进行水利水电开发建设。”
该文件又以“最后的避难所”“优先保护意义重大”“其地位无可替代”等语言来描述该保护区，并直指“长江流域综合利用规划(注：简称长流规)难以适应保护需要，建议进行修订。”
当时，长流规本身也正在进行修编。而负责修编长流规的单位正是小南海水利枢纽工程的设计单位——长江水利委员会长江勘测规划设计研究院。
“我认为这是很不合适的。”长江水利委员会原水资源保护局局长翁立达告诉南都记者，这个300多亿的工程，光设计费就好几亿，如此关联，如何能够保证撇清部门的利益关系？
2009年左右，新的长流规编制完成，保护区范围内原规划的三个水电站中，朱杨溪水电站和石硼水电站已经被取消，但是小南海依旧被保留。
事实上，环保部在其他水电项目的环评批文中表态“否决”小南海，这也已经是第二次。
早在十余年前，当环保部还是国家环保总局的时候，曾经同意“调整”长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区，为金沙江上将要兴建的溪洛渡、向家坝两级巨型水电站“让路”。但前提条件是——压缩后的保护区内，不能再建水电站。
在原环保总局于2005年4月发出的环审【2005】315号《关于金沙江溪洛渡水电站环境影响报告书审查意见的复函》中明确提出：“原长江雷波—合江珍稀鱼类国家级自然保护区因金沙江一期工程建设的需要调整为长江上游珍稀特有鱼类自然保护区，调整方案按国务院的审批意见执行。在规划修编与建设中应明确调整后的保护区内不得再进行水利水电开发活动。”
当时，根据制定于80年代末期的《长江流域综合开发利用规划》，【2005】315号文中所指的“调整后的保护区”内，还规划有小南海、朱杨溪，以及石硼三个水电站。也就是说，在那一次的批文中，环保部就已经提出要求——从环境保护的角度，这三个水电站不能再建。
威胁长江生态
长江或成死水，也危及饮水安全
“重庆市长江小南海水利枢纽”选址于“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”缓冲区与试验区的联结处附近，建成后，水库的库区将覆盖淹没缓冲区70公里的江段，这占据了自然保护区干流段的约1/5。
长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区干流江段，流程不够，卵苗必须通过小南海江段进入三峡水库。中科院水生生物所的研究结果表示，如果自然保护区再被切去这1/5，鱼类的生境将受到严重威胁。
中科院院士，中科院水生生物所鱼类学家曹文宣告诉南都记者，有很多搞水电工程的人很直白地说：“不就是几条鱼嘛！”但是，鱼类是生物链的重要环节之一，如果缺少了鱼类这一环，以鱼类为生的其他动物也就无法生存。没有鱼来吃掉水体里的浮游生物，水体也将失去自净功能。如果鱼类灭绝，那么整个长江流域的物种多样性和生态体系就会崩溃，长江就将成为死水一潭。
曹文宣说，在长江上游干流能够为珍稀、特有鱼类提供适宜生境的江段，仅剩下调整后的国家级自然保护区这353.16km的一小段了。现在水利部门又提出建设小南海枢纽工程，将这一小段再切去1/5，无疑是雪上加霜，对自然保护区的不利影响是明明白白的。
长江水利委员会原水资源保护局局长翁立达告诉南都记者，长江流域密集的水电开发造成的生态影响是多方面的，鱼类的消失只是其一方面的表现。泥沙被拦截，下游河床下切，海水倒灌等问题，无一不直接影响到人类的生存。像小南海这样水头低，发不了多少电，建设成本还很高的水电站，本身就不应该再考虑。
近年来，“大坝拦沙”已经造成了什么样的影响呢？住建部城建司的一位官员亦对南都记者说：“这么多年来，我们首先发现上海、江苏海水上溯的频率增加。我们不得不在长江里面修建水库，来蓄淡避咸，这些水库修完以后，又导致蓝藻暴发，所以现在日子很难过。第二，我们在沿江供水发现一个现象：水浊度下降了十倍——这不是什么好事，意味着水对污染物的吸附和自净的功能降低了，我们自来水达标的困难程度就会增加。”他认为，这些已经出现的明显后果，应该得到正视。
“积极促成，扫除障碍”
此前的“反对”均未成功阻止该项目推进
就在环保部第一次在溪洛渡水电站的环评批文中否决小南海等水电站的时候，重庆市已经将小南海水利枢纽工程列入了地方的议事日程，长江设计院等单位也已经开始参与到这个项目的前期工作中。
推进的过程并不算顺利，中科院院士，鱼类专家曹文宣告诉南都记者，在这个问题上，三峡公司也是不情愿，因为成本、效益确实不成比例。但如果三峡拒绝的话，重庆可能就会找大唐公司来接这个活。这对三峡公司来说是难以接受的——因为上游是三峡公司的向家坝，下游是三峡枢纽，中间卡了一个大唐公司的水电站，从流域的整个调度来说很不利。因此，“非要建的话还是我们来建了”。
2008年春天，项目终于取得了突破性的进展。国家发改委向环保部、农业部等部委发出一份〔2008〕601号文：《关于征求对长江小南海水电站开展前期工作及项目建设意见的函》。
对比2005年，三年后的环保总局态度发生了180度的大转弯，对重庆表示了支持——“对于小南海水电项目，国家环保总局将以积极促成的态度认真研究，近期组织鱼类保护论证，为最后的决策扫除障碍。”
环保部环评司巡视员牟广丰告诉南都记者，当时，重庆市的代表到访环保部，最终把“积极促成的态度”等措辞加了进去。
论证会上的“全赞成”
调整保护区为项目开道论证获100%同意通过
这次会谈之后不久，环保部“原则同意”了开展项目对鱼类保护区环境影响的前期工作。
新的长流规中保留了保护区里的水电站，这就意味着，保护区将要面临再一次的调整。环保部环境工程评估中心一位专家向南都记者解释：“按照国家法律，自然保护区内是不能进行开发建设活动的。如果要在保护区内建水电站，环评肯定不能通过，这是硬性的规定。 因此，如果要为‘经济发展让路’，非建不可的话，就必须得‘调整’保护区的范围，使得想要建水电站的地方不再是保护区，再通过环评来论证怎样可以将不利影响减少到最小，这样环保部门就没有依法直接否决掉这个项目的权力了。”
调整保护区为项目开道并不是没有先例，就长江流域的水电开发而言，向家坝和溪洛渡水电站原本就是调整了原长江雷波—合江珍稀鱼类国家级自然保护区，再获得的环评通过。从程序上讲，调整保护区并不是任何一个人直接可以拍板，也不是任何一个政府部门下一个文就能调整的，需要走严格的程序，组织国内的权威专家进行论证，拿出保护区可以被调整的理由，并投票表决通过。
2010年11月左右，调整保护区的论证会进入尾声。
曹文宣告诉南都记者：“我之前还抱侥幸心理，认为这个很不容易，要80%以上的专家都通过才可以，但万万没有想到的是，竟然100%的专家都投了赞成票。同意调整保护区，为小南海开道。”当然，作为鱼类研究的国内权威并且坚决反对小南海项目的曹文宣院士并没有受邀参加那次投票。
无独有偶，环保部环评司的原司长祝兴祥也告诉南都记者：“我听说之后觉得简直是奇怪了！居然100%的人同意。”因为负责调整保护区的专家论证会并不是由环评司负责，所以具体的情况他也不了解。但他依然态度坚决：“就算是批了也不应该建！这个要建了真是灾难性的。”
两会后否决声再起
环保部明确表态反对建设“小南海”
在政策法规层面“开道”的同时，重庆市也同步进行着移民拆迁、三通一平等工程。大量的人力物力财力已经陆续投入进去。
但是，民间的反对声音一直不绝于耳。
2012年“两会”以后，小南海水电站的推动进程明显放缓。2013年，南都记者又向环保部多位官员询问小南海的进程——到底否不否？但是，得到的答案都显得很“被动”：不会积极配合，但也没有表态要否决，仿佛进入了一个比较尴尬的时期。
2015年的“两会”期间，泸州市长刘强和宜宾市长徐进两位人大代表在3月6日的讨论会上，明确表示反对重庆修建“小南海”水电工程。泸州市长刘强认为，小南海工程将造成港区淤积，使得泸州港成为“死港”，更别说上游的宜宾港了。
宜宾市长徐进则表态：“小南海工程坚决不能上。”
环保部一位官员告诉南都记者，在现在中国的环境形势越发严峻的情况下，国人的环保意识和民众对环保的期望值已经提升到了一个新的阶段，环保部的新部长上任之后，也雷厉风行地推动了一系列改变。也刚好这个时候，长江上游的乌东德水电站获得环评论证的通过。于是，也和十年前的方式一样，环保部发文再一次表明态度，反对建设“小南海”。
只是这一次，否决是否意味着“小南海”的最终结束，当下，依然是一个未知数。
图说：
计划建设小南海水电站的江域。 资料图片
制图：
角力“小南海”
“小南海水利枢纽”选址位于“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”缓冲区与试验区的联结处附近，建成后，水库的库区将覆盖淹没缓冲区70公里的江段，约占自然保护区干流段的五分之一。
推动
1990年
《长江流域综合利用规划》将小南海水利枢纽工程列入规划。
2008年3月
